集公民之力加速能源轉型,關鍵在於公民電廠!看德國與台灣面臨的挑戰,尋找續命方法

在德國與台灣,「經濟、效率、規模」似乎成了綠能發展政策的主要走向。尤其是,近年來大型再生能源公司不斷大量限縮公民電廠生存空間。

來看當代德國公民電廠的發展困境與存續的三個關鍵,以及台灣又該如何持續推動公民電廠的發展。

文 / 林蓉

與傳統化石能源相比,再生能源更有機會與社區發展、在地經濟、公民參與等公共利益相互結合,台灣近年逐漸發展起來的公民電廠(energy cooperatives)即是一例。

所謂「電廠」,其實更像是以能源為主的公民合作社,社區居民一同合資架設再生能源設備(如太陽能板、小型風機),共享利潤或自用,每位參與者無論股份大小,享有一樣的決策權。因此公民電廠也被視為一種民主的經濟組織。說到公民電廠的發展,德國往往被視為成功案例。然而公民能源在德國也遭遇不少挑戰與瓶頸。

法律制度鼓勵與長年社會脈絡催生的公民電廠

德國趨勢研究(Trend:Research)數據顯示,德國再生能源高達三、四成來自私人家戶太陽能板。德國再生能源署也指出,公民自行架設的再生能源,長年來是德國能源轉型的主要動力。這些大量由公民自產的綠能,部分可歸因於德國數十年來的社會演變與制度發展。

自二戰以降,社區型的糧食合作社(Food Coop)在德國遍地開花[1]。糧食合作社奠基於社區成員互助精神,合資收購高品質且合理價位的糧食提供給會員。這樣社區互助、自給自足的精神也被認為是促成德國公民電廠發展的主要基石。

德國糧食合作社的互助傳統。圖片來源:  FoodCoop BzfE

1990 年代,歐盟修法開啟了能源生產自由化、多樣化的契機。德國媒體《Clean Energy Wire》報導,德國再生能源法在 2000 年通過後確立了 20 年的 躉購制度(feed-in tariffs,FIT),生產綠能者能獲得穩定的較高利潤(20年不變的高價收購),因此成了一個低風險的投資。除了許多私人家戶開始設置屋頂太陽能板,公民電廠、公司大量成立,以合資投入更大型的綠能建設。然而,德國媒體《Clean Energy Wire》也指出,公民電廠早期的成立不只因其利潤,也是許多在地居民想為環境貢獻心力與投入社區參與的成果。

德國常見的公民電廠有兩種:能源公社(Energiegenossenschaften)和混合型合夥公司制度。後者常與綠電公司合作,投入大型、跨區建案。

德國公民合作社聯合會(DGRV)資料顯示,多數公民電廠仍維持了「小而美」的公民組織形式,半數的公民電廠成員低於 200 人,七成的公民電廠每人最低入股額度在 500 歐元(約新台幣 15260 元)或以下。

德國 Overath 市公民電廠。圖片來源: Kölner Stadt-Anzeiger

當代德國公民電廠的發展困境

然而,法律制度的變動卻成為能源合作社的挑戰。躉購制度在 2014 年縮限於小規模綠電設施,並引進招標(tender procedure)和競標(Auction)制度。在去年(2021)1 月,FIT 制度全面廢除,也被學者莫里斯(Craig Morris)認為是社區型綠能的末日。

競標制度的原則為價低者得標,公民電廠往往在設備與行政成本無法與大型綠電公司競爭。《Clean Energy Wire》指出,2014 年至 2021 年間,公民電廠發出的綠電佔整體綠電比例,從五成減至三成左右。德國公民合作社聯合會(DGRV)2020年的數據顯示,每年新成立的公民電廠數量自 2013 年逐年減少。

學者羅倫茲(Casimir Lorenz)分析,綠能設備成本降低,使大型綠能公司進場大量投資,生產便宜且大量的綠電。公民電廠的衰落,被視為是綠電成本下降與綠能產業逐漸專業化的必然結果。

另一個限制,是其成員組成。根據學者波彭(Silvia Poppen)2015 年進行公民電廠成員社經地位的一項調查顯示,德國公民電廠有近八成的人為男性成員,約六成年齡為 50 歲以上、超過五成擁有大學學歷或以上,近四成家戶月收入在 4000 歐元以上 (德國全國平均為 3612 歐元)。由此可見,德國公民電廠主要由年長、高學歷的富有男性所掌握。

筆者在參與地方公民電廠的會員大會時,也注意到許多成員因此將如何吸引更多新血,列為一個主要挑戰。

德國公民電廠存續的三個關鍵

德國的公民電廠要如何存續,首要得在日趨市場導向的潮流中變通,例如與綠電公司有限度的合作,在複雜的招標與競標制度尋找自身優勢。也必須更加努力囊括新成員,增加更多女性、中產階級與相較低社經地位的會員。

制度層面的改革更是至關重要。多數德國人為長期租屋族,高達 40% 的租客至少有 10 年住在同一個房子。然而受到法規層層限制,租客往往難以架設自有的太陽能板。在法規的鬆綁與政策鼓勵之下,租客將更有機會成為公民電廠的參與主體。

另一方面,公民團體如 BBEn、BUND和SFV 也指出,能源共享(Energy sharing)的制度應該在德國被建立。這套模式讓擁有綠電發電設備的家戶能販售/出讓多餘電力給鄰近家戶,能使電力市場更加彈性,也讓更多公民即使沒有相應資源,也能參與綠電發展,形成一個共享互助的能源社區(energy communities)。

圖片來源:Sebastian Ganso/Pixabay

台灣的公民電廠經驗

台灣自 2009 年起引入了躉購制度,希冀以此促進再生能源的發展。2017 年行政院公布電業法修法內容,在「多元供給」的原則下,社區、非營利組織、再生能源廠商等單位皆可設立再生能源公司向外售電。使得一些公民綠電平台開始發展,例如台灣綠主張綠電生產合作社、陽光伏特家等。

台灣綠主張綠電生產合作社與德國常見綠電合作社相似,社員小額即可入股,並共同營運、參與決策,亦可提供自家屋頂設置太陽能板。但這些綠電合作社不限地域性。以「社區」為主體的例子則是台東卑南鄉達魯瑪克部落的「達魯瑪克綠能股份有限公司」。他們透過集資,打造在地太陽能公民電廠。

《網氏/罔市女性電子報》指出台灣多為集中式住宅,公民電廠社員能提供的屋頂非常有限,因此在公有建築上種綠電成了主流形式。其中一例為台北市公民電廠「干豆好」。透過公民團體與民眾集資,「干豆好」成功標下公有屋頂(關渡國中)鋪設太陽能板,並把一部分電費收益用於能源教育上。

設置於新北市基督教芥菜種會愛心育幼院屋頂的公民電廠計畫。圖片來源: 我們的島

儘管近年公民電廠在台灣蓬勃發展,不少困境仍待解決。在公視《我們的島》節目—【公民電廠在哪裡】中分析,融資困難、政府補助申請程序繁瑣、尋找適合光電設備的屋頂困難重重。在台灣,公有屋頂通常最適合架設太陽能板,但這須與大型再生能源公司競標,使台灣的公民電廠面臨發展瓶頸。

德國與台灣:綠電公司強勢競爭成共同困境

德國公民電廠早年的經驗有其社會政策背景,難以在台灣直接複製。尤其近年來兩國皆在大型再生能源公司強勢圈地下,面臨共同困境。

公民電廠的對公民社會發展的附帶效益,是大型再生能源公司難以企及的。綠電設施不再是擾人的外來廠商大型建案,而是公民一同營運、獲益的社區計畫,同時能撥出資源於能源教育。不只有助民主社會的發展,更是集結公民的力量為能源轉型盡一份心力。

可惜在德國與台灣,「經濟、效率、規模」似乎成了綠能發展政策的主要走向。大型再生能源公司大量限縮了公民電廠的生存空間。除了持續培養每位公民參與能源轉型的熱情、擴大參與人數,政府對公民電廠祭出更多制度性的保障,如公民電廠設置規範更加彈性化、補助申請程序簡化等,將是公民電廠持續發展的重要關鍵。

[1] 德國聯邦飲食中心的資料顯示,全德至今已有超過三千個糧食合作社。

作者小百科
林蓉,國立臺灣大學人類學系學士、德國科隆大學社會所碩士。碩士畢業論文的主題為德國能源貧窮現象的性別與族群議題,曾在慕尼黑能源研究機構 (FfE München) 擔任研究助理、參與能源使用領域整合 (Sektorkopplung) 的公民參與研究案,現任職於南德一地方環境基金會 Lake Constance Foundation、參與社區能源轉型、公民能源的推動專案。

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(本文經作者 低碳生活部落格  授權轉載,並同意 CitiOrange 編輯導讀與修訂標題,原文標題為〈集公民之力續命 公民電廠在德國的關鍵與挑戰(上)〉與〈集公民之力續命 公民電廠在德國的關鍵與挑戰(下)〉。首圖來源:istockphoto)

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