縣市首長必學的托育政策!托育政策催生聯盟以德國瑞典為例,點出維持生育率關鍵

選舉在即,各縣市候選人端出的托育政見能夠補足現代父母的需求嗎?

托育政策催生聯盟(以下簡稱:托盟)以瑞典與德國的托育政策為例,說明「政府擴建公共服務」政策如何有效維持高生育率與高女性勞動參與率,並以韓國的「現金補助私立服務」政策為例,強調發放現金補助私托私幼,無法有效支持女性就業、保障幼兒權益。

托盟檢視托育服務的供需,提出關鍵的五大托育政策訴求。

「政府擴建公共服務」 V.S. 「現金補助私立服務」,效果天差地遠

擴充托育服務量可區分為,「建置公共服務」與「發錢補助私立業者」,前者由公部門提供平價、優質、普及、非營利的托育服務,後者則為仰賴既有的私立托育市場,透過現金補助引導民眾購買。這兩種政策工具,形塑的效果天差地遠。

綜覽國際,北歐國家擴展公共托育服務,提供高品質、所有人皆可使用的服務。以瑞典為例,國家保障 1 歲以上幼兒的托育權利,孩子要送托,不需抽籤。公共托育服務創造就業機會,支持育兒女性就業不中斷,雙雙增加稅收,開啟國家發展的正向循環,穩坐高生育率 (1.67) 與高女性勞動參與率 (70.9%) 的典範國家。

德國過去的政策強調支持男主外、女主內的家庭型態,托育服務量低、收托時間短且不符合雙薪家庭所需,難以支持女性參與勞動市場,德國生育率逐年下降,1994 年達最低點 1.24。

為拉抬生育率,且回應當代社會性別角色的轉變,德國參照瑞典經驗,從 2007 年實施一系列促進育兒家長工作與家庭平衡的政策,在托育政策部分,2013 年立法保障 1 歲以上幼兒的送托權利,就此擴大 3 歲以下公共托育服務,且地方政府認知到,居家保母是有效調和、擴張托育的作法,一方面不造成財政過大負擔,一方面不損及兒童發展,造就了 2017 年 0-2 歲送托率較 2005 年翻倍成長至 37.2%。

至今德國的托育仍是需求大於供給,政府持續推估待擴增名額、精準擴充服務,種種措施讓德國近幾年的生育率維持在 1.53-1.57 之間。

反觀韓國,從 2009 年開始補助 0-2 歲私立托育服務,至 2013 年,免費托育政策完整涵蓋 0-5 歲。韓國透過補助私立服務,快速且大幅提升幼兒家外送托率(1 歲 79.3%,2 歲至 5 歲皆達 88%),讓私立服務主導整體托育服務(7 成以上幼兒就讀私立園所)。

韓國的私立托育服務有訂定收費上限,業者一方面獲得政府補貼,一方面透過其他課程創造利潤。對家長來說,政策充其量是費用補貼,而非全額免費,反而助長私人補習,包括英文、音樂、繪畫、體育等課程,惡化教育熱(education fever)。更有研究顯示,韓國只有 11.8% 的家庭沒有兒童托教的支出,顯見政府砸大錢,宣稱免費托育,但事實上家長仍須自己花錢。

除了費用,由私立主導的托育服務還產生許多負面影響,包括家長滿意度低、教保人員勞動條件低、托育服務安全和兒童權益保障備受質疑。透過私幼擴張服務量的後果為,托育費用負擔仍重、家長仍苦於找不到可信賴的服務而面臨職業生涯中斷,公民團體譴責這些問題為韓國托育政策的慢性病(chronic illness in Korea’s child care policy)。

學者也大力批評,免費托育政策只是政黨為了獲取選票的政治手段,缺乏長遠眼光,也凸顯中央跟地方政府不負責任的態度,棄守投資公共托育服務,並呼籲韓國必須重新審視政策,將增加公共托育、提供優質服務的議程重新拉回政策桌上討論。

韓國慘痛的前車之鑑再再提醒我們,發現金補助私托私幼,降低家長負擔,聽起來悅耳響亮,但不是有效支持女性就業、保障幼兒權益的政策,只會使育兒家庭的托育負擔益加沈重、惡化整體托育品質,換來連年持續低下的生育率。

以下托盟盤點全台 22 縣市托育服務量能,並提出關鍵的五大托育政策訴求:

訴求一、0-2 歲幼兒家外送托率應達 37%

全台 0-2 歲家外送托率只有 17.3%。細看全台 22 縣市,家外送托率最高的是新竹市 28.5%、接續為新北市 22.9%、台中市 22.3%,倒數第一名的嘉義縣僅有 6.7%。意味著,全台還有一大群家長(尤其是媽媽、阿嬤)被綁在家中無法就業,相應的,也有一大群男性背負著單薪養家的重擔。

而台灣 0-2 歲的托育服務主力為居家保母,保母的收托規模小,照顧者固定,孩子得以獲得個別化關注,並建立良好依附關係。保母的收托彈性大,家長臨時加班,平日需延托、假日需臨托,皆可溝通協商,成為真後援。

托盟參採德國成功拉抬生育率時的家外送托率 37%,呼籲各縣市首長候選人,應以 0-2 歲家外送托率達 37% 為終極目標,務實、科學的推算該縣市待擴增的托育服務量能,並正視、加強居托中心功能,大力招募保母人力,以示政府支持家庭雙薪就業、支持女性就業不中斷的決心。

訴求二、以保母、公共化(公立+ 非營利)幼兒園為主力,擴充 2-3 歲托育服務量

目前,台灣 2 歲家外送托率僅 36%,遠低於 3-6 歲的 87.5%,2 歲送托需求大,但托育量能極為不足。審計部報告指出,110 學年度可供 2 歲幼兒入園的公共化幼兒園共計 93 園,約 8 成園所首次登記人數超過錄取名額,中籤率僅18.14%,供需極度失衡。

且幼兒園 2 歲專班的幼兒園公私比更傾斜為 2 比 8,只有近 2 成為公共(公立 14.9%、非營利 5.8%),近 8 成為私立(準公共 39.4%、私幼 39.9%)。

就此,2-3 歲托育量能極待擴充,保母、公共化幼兒園缺一不可。保母的收托年齡廣,0-12 歲皆可照顧,照顧規模小、收托彈性大。幼兒園部分,兩歲專班設置成本較高(師生比 1:8、硬體設備要求較高),擴增非營利幼兒園、公立幼兒園的兩歲專班,地方政府責無旁貸。

托盟呼籲,各縣市候選人應大力擴增保母人力、布建公共化幼兒園 2 歲專班,補足 2-3 歲的關鍵拼圖,完整銜接托育服務。

訴求三、翻轉幼兒園公(公立+非營利)私(準公共+私立)比至 7:3

托盟強調,公共化幼兒園唯有兩種──「公立幼兒園」、「非營利幼兒園」,公共化幼兒園具備平價、優質、普及、非營利的特性,由政府訂定合理收費,不以營利為目的;訂定教保人員合理薪資,受政府管理,品質有保障;多運用公立校園空間,安全又安心,兼顧照顧幼兒、教保人員、家長三方。這些特性是以利潤為導向的私立園難以做到的。

全台公共化幼兒園(公立+非營利)僅佔 32.5%、私立(準公共+私立)佔 67.5%,公私比為三比七。22 縣市中,公共化表現最好的前三名縣市為,連江縣、金門縣、澎湖縣。相對的,私立佔比最高的前五名縣市依序為新竹縣、台南市、新竹市、台中市、桃園市,且多數縣市的私立佔比皆高,公私比相當懸殊。

依「教育部國民及學前教育署補助辦理非營利幼兒園及職場互助教保服務中心作業要點」,中央政府視地方財力分級補助 50%-90% 開辦非營利幼兒園費用,減輕地方政府財政負擔。托盟呼籲,各縣市候選人應努力擴充公共化幼兒園,以公私比七比三為最終目標,訂定短、中、長程目標,逐步拉抬公共化幼兒園比例。

訴求四、改革公立幼兒園,開辦符合家長合理工時的課後留園服務達 100 %

公共托育服務的品質、費用、開放時間是建構良好托育服務體系的基礎。但現況是,仍有部分的公立幼兒園四點放學,還放寒暑假,收托時間與一般家長的工作時間不相容,難以支持雙薪家庭。

全台 22 縣市,唯有基隆市公幼百分之百提供平日課後留園服務,其他縣市開辦的比例落差大,以至於家長就算抽中公幼,也不敢期待學校提供課後留園服務,更有家長抽中公幼卻放棄,轉選非營利的情況,「有後援選公幼、沒後援選非營利」逐漸成為家長抽公共化幼兒園的法則。

托育服務若要成為支持女性就業、支持家庭雙薪的重要公共建設,提供完整收托時間理之當然,才能貼近家長需求。

托盟呼籲,由於公立幼兒園屬於地方政府辦理事項,各縣市候選人應目標讓該區公立幼兒園百分百提供課後留園服務,不光是平日,還包括寒暑假,透過增加人力、妥當排班,讓收托時間正常化,成為家長強而有力的後盾,穩住公幼生存,避免被時代淘汰。

訴求五、公立國小課後照顧班涵蓋率應達 30%

據 107 年度兒童及少年生活狀況調查,放學後兒童的主要安排為參加課後照顧中心(俗稱安親班)、補習班、才藝班,就佔了半數 (54.1%),僅有 13.2% 的兒童參加校內課後照顧服務班。

109 學年度的全台國小學生數為 117 萬 3,866 人,有 19 萬 929 人參與國小課後照顧班,涵蓋率 16.3%,比 107 年度(13.2%)增加 3.2 個百分點。全台 22 縣市,花蓮縣公立國小課後照顧班的涵蓋率為全台之冠,高達 52.4%、次之為苗栗縣 25.9%、台北市 24.1%,其他縣市的涵蓋率皆偏低,更有超過半數縣市的涵蓋率不及 15%。

課後照顧服務班不以升學、補習、才藝為導向,就在孩子熟悉的校園內,指導孩子寫完作業後安排多元的活動,在學校寬敞、安全的空間跑跳活動,讓孩子能動能靜、快樂學習成長,也讓家長安心。

托盟呼籲縣市首長候選人,0-12 歲不中斷的公共托育服務,不能忘記國小課後照顧,地方政府應目標涵蓋率達 30%,並持續擴充。

托盟強調,0-12 歲不中斷的公共托育服務支持家長安心就業、讓每一位孩子平安健康長大,正是現代社會年輕人願生能養的關鍵支持,也同步創造大量公共托育工作機會,是地方發展的重要基礎建設

托盟也特別指出,韓國所謂全面全額補助私托和私幼,雖然大為提高送托率,卻反而導致種種負面效應,包括托育人員待遇差、托育品質堪虞、助長補教、家長負擔不降反升、生育率持續低迷。

呼籲所有的縣市長候選人,在 0-12 歲托育政策,以德國為師,勿重蹈韓國依賴私托、私幼的失敗經驗,而應致力於擴增公共托育服務,才是有效的政策作為。

有鑑於此,托盟敦促各縣市應逐步將各年齡層公共托育涵蓋率達到下列目標:

一、0-2 歲幼兒家外送托率應達 37%

二、以保母、公共化(公立+非營利)幼兒園為主力,擴充 2-3 歲托育服務量

三、翻轉幼兒園公(公立+非營利)私(準公共+私立)比至 7:3

四、改革公立幼兒園,開辦符合家長合理工時的課後留園服務達 100%

五、公立國小課後照顧班涵蓋率應達 30%

(本文整理自 托育政策催生聯盟 2022 年縣市首長選舉托育政策建言 新聞稿,首圖來源:xframe)

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