15分鐘城市,基隆要怎麼追上巴黎?撇開城市先天條件,市民參與是最強後盾

試想:若家住公司隔壁,想要的一切都能在巷口買到,又有誰願意大老遠開車出門呢?這正是一刻鐘城市縮小規畫尺度的重要性。但這也代表著,每位市民都是空間規劃者,政府也須由現行「政策宣導」為主的溝通模式轉向「公民審議」。比起「廣設自行車道」的老生常談,這些觀念差異,才是起源於革命色彩濃厚的巴黎,一刻鐘城市最核心的價值。

文 / 王順德

2020 年巴黎市長(Maire de Paris)選舉,來自法國社會黨(Parti socialiste, PS)的現任市長伊達戈(Anne Hidalgo),以些微差距成功連任。對於伊達戈的第一任期,外國媒體常著墨於他大膽的交通政策,包含增建自行車道,禁止汽車行駛於塞納河畔,減少停車位,規劃多個無車區域等。

但與其他候選人相比,這些交通政策並不亮眼。不僅被歐洲綠黨批判過於保守,就連銀行家總統馬克宏所屬的共和前進黨(La République en marche, LREM),也批評伊達戈的作法不夠完善,因此伊達戈承諾於勝選後邀請生態科學顧問負責巴黎環境政策。

另一方面,伊達戈也沒能解決難民、治安、房價問題,還遇上 COVID-19 及巴黎聖母院失火。要連任,顯然不能只是端出「種更多樹」或「蓋更多自行車道」這類老生常談,而是一套扣合環境、生活以及分配正義的空間戰略。

以自宅為中心的巴黎「一刻鐘城市」概念圖。圖片來源:Micaël Dessin

因此,伊達戈向巴黎第一大學教授莫瑞諾(Carlos Moreno)取經,提出一刻鐘城市(Ville du quart d’heure,又稱 15 分鐘城市)作為競選四大主軸之一,並喊出「公共的巴黎」(Paris en commun)作為選舉口號,在 2020 勝選後積極推動。

同年,C40 城市氣候領導聯盟(C40 Cities Climate Leadership Group),將一刻鐘城市列為疫情復甦策略。一時之間,一刻鐘城市成為全球城市治理者、都市愛好者、甚至地產開發商愛用的標語。

一刻鐘城市是什麼? 巴黎市長伊達戈的實踐

簡單來說,是要讓市民能在步行、自行車所及的 15 分鐘範圍內,滿足生活、工作、商業、健康照護、教育、娛樂等六大需求。

回到 2020 年,莫瑞諾提出一刻鐘城市的構想,這主張在當時是有點過於樂觀。但歷經疫情後,越來越多巴黎市民為避開人群、或為了遵守防疫原則,選擇在家附近解決生活需求。再加上遠距上班、網路購物、甚至是線上問診興起,一刻鐘的願景再也不是遙不可及。

莫瑞諾的主張,並非僅是擴建人行道與自行車道的低碳運輸政策,而是如同佩里(Clarence A. Perry)、珍雅各(Jane Jacobs)等都市規劃的前輩一樣,主張都市規劃的尺度由城市縮小到鄰里層級。以多中心的規劃模式,挑戰以往功能性分區的概念。這代表提供市民各種服務的基礎設施,必須平均分佈於在每個鄰里,方便市民取得。

佩里提出的「鄰里單位」(Neighbourhood Unit),即為假設以學校為圓心,向外畫出一個半徑約 0.8 公里的區域,區內設置住宅、商店、醫院、圖書館等公共設施。莫瑞諾的做法則更加靈活,以「自宅」(chez moi)為起點,用時間尺度劃分區域半徑,並將數位服務納入考量。

換言之,「一刻鐘巴黎」不僅是低碳交通推廣政策,更要建立以自宅為起點的在地生活圈。

舉例,18 區(arrondissement)的蒙馬特門(Porte de Montmartre)是位於聖圖安門(la porte de Saint-Ouen)及克里尼昂古門地鐵站(la porte de Clignancourt)間的狹長地帶。這裡是古巴黎城牆拆遷遺留的空地,普法戰爭後成為貧民窟,現在則以社會住宅、跳蚤市場和觀光客竊盜聞名。

政策啟動後,18 區區政府盤點區內公共設施,使其分工承擔市民六大需求外,並設置一系列交流空間,讓市民相遇、協力、進而成為社群。例如設有開放咖啡區,定時開辦技能交換、社區才藝教室的對話之家(la maison de la conversation);以及由導演、攝影師、音樂家創立,幫助弱勢族群創作記錄生活的席耶拉製作(la sierra prod)工作室。

經歷19世紀奧斯曼大改造的巴黎,是伊達戈實踐「一刻鐘城市」的底稿。圖片來源:Geographicus

傳統遇上現代,疫後日常更是全新挑戰

比起其他現代或工業城市的市長,伊達戈可說是相當幸運,可以利用法蘭西帝國留下的遺產,作為一刻鐘巴黎的基礎。帝國留下的皇宮、紀念性建築、教堂、甚至是博覽會展場,都是現成的教育及娛樂空間,只要稍加盤點改造,就能加入服務民眾的網絡。

另外,19 世紀都市計畫師奧斯曼(Georges-Eugène Haussmann)對巴黎市區進行大改造,將中世紀老屋街道徹底夷平,並設置大量綠地。以往狹窄的老街也被「大道化」(boulevardisant),成為「以人與馬車為本」的現代街道規劃。至於二戰之後蓋起,充滿高樓大廈和快速道路的區域,例如拉德芳斯(La Défense)及聖丹尼(Saint-Denis),則是像衛星一樣位於巴黎外圍,並不屬於伊達戈市長的轄區,因此他才能站在這些歷史與地景的基礎上,大膽推行一刻鐘城市政策,換句話說,巴黎經驗恐怕難以在直接套用於其他現代化都市。

對一刻鐘巴黎而言,最具挑戰性的,還是將「工作場所」放入 15 分鐘的範疇內。最近疫情退燒,不少公司要求員工回到公司上班,有的員工憤而辭職,但並不是人人都能開除老闆。在巴黎,找工作難、找遠端上班的工作更難、找到薪水夠付市中心房租的工作又更難。光是每天搭乘大區快鐵(RER)從市區外通勤到巴黎蛋黃區上班的人數就高達 64 萬。未來若管制車輛進入市區,將有更多上班族湧進快鐵,恐怕要把乘客壓成可麗餅了。

一刻鐘巴黎的先天優勢,一刻鐘基隆的後天不利

西島大區快鐵Châtelet-Les Halles車站的通勤人潮。資料來源:Wikipedia Commons / Bretwa

莫瑞諾的「一刻鐘巴黎」,是充滿觀光客的巴黎市(Ville de Paris),而非範圍更大,充滿快速道路、工廠污染和高樓大廈的巴黎都會區(Métropole du Grand Paris,又稱大巴黎)。相較之下,「一刻鐘基隆」則須直面上述挑戰。

就如長年與基隆市政府合作,曾在法國及越南從事規劃及城市行動計畫的法國都市設計師 Morgane Le Guilloux 以及 Clément Tricot 所言,每個城市都有自己的脈絡與特色,因此政策做法也必然相當不同,必須考量基隆自身歷史脈絡。

基隆面積不大,但各區域都有不同樣貌——暖暖的山區峽谷、安樂區的社區大樓、歷經「市區改正」的基隆市區,還有禁止民眾進入的商港及軍港。區域間以鐵路或公路連結,再加上地勢起伏、全年多雨,想完全倚靠步行或自行車建立 15 分鐘生活圈,是有些難度。

近年基隆港務逐漸萎縮,再加上鄰近台北市的強大吸力,使基隆成為全台灣最多通勤人口的城市,每日尖峰時刻通勤人數超過 11 萬人。長久之下,不少基隆青年將離鄉求學工作,甚至將搬離基隆視為人生目標。此外近年房價飛漲,越來越多台北人遷入基隆,這也造成越來越多「名義上」的基隆人,利用台北市的基礎設施滿足生活所需,卻忽視自身居住的城市。

基隆市政府都發處《基隆原來如此》系列講座:15分鐘城市-基隆vs法國。影片連結:https://www.facebook.com/watch/live/?ref=watch_permalink&v=497186168773189

一刻鐘的都市規劃核心,市民參與是最強後盾

然而,自 2014 年 318 運動退場之後,地方工作者、社區、青年、學院、以及伴隨年底選舉進駐基隆的新市府團隊,逐漸累積合作默契,成為一套頗具特色的夥伴關係。

以行之有年的「社區規劃師」為例。自 2015 年起,市政府建立專業團隊搭配在地居民的夥伴機制,歷經舉辦多次的地方工作坊,逐步釐清生活面的需求,更讓居民動手改造自己的社區,如今已完成約 100 個「微笑基隆改造點」。改善的不僅是社區硬體,更持續擾動社群,讓原本與空間疏離的民眾重新看見地方,認識鄰居、店家,建立在地生活圈。這些實作計畫累積下來的資訊與信任度,正是基隆市政府推動城改造的最強後盾。

「社區規劃師」屬於由下而上的空間改造計畫,由於規模較小、較多暫時性的裝置,能給予團隊更大發揮空間,甚至成為社群的實驗場域。但社群來來去去,今日活化的老屋基地,明日可能又因成員生涯規劃改變。如何在不斷變動中,將火苗延續下去,成為地方工作者面對的難題。

在巴黎,一刻鐘城市除了鼓勵市民拓展在地生活圈,也建立政府制度,將社群轉為下而上的規劃力量。巴黎市議會於 2021 年 11 月通過《巴黎人鄰近盟約》(Pacte parisien de la proximité),除了將區議會與當地利害關係人的諮詢機制法制化,更將關於街道清潔、綠美化、人行道、自行車道、警察巡邏事務的決策權下放到區政府,讓市民在市民參與亭(kiosques citoyens)諮詢、討論,並以投票、參與式預算等方式,做出最終決定。

而上述做法,根基於巴黎市民以街區為單位,辯論公共事務的傳統。從早年的巴黎公社(Commune de Paris),1968 年五月風暴期間各區自主成立的行動委員會(Comités d’Action),近期還有 2019 年馬克宏因應黃背心(gilets jaunes)運動所辦理的全國分區大辯論(Grand Débat National)。伊達戈藉一刻鐘城市政策,將基礎設施與權力去中心化,除了減碳與空間規劃,也有回應自身社會黨立場,與綠黨、右翼聯盟做出差異的考量。

這也正是台灣推動運輸部門減碳的困境——過於著重電動運具與軌道運輸,空間規劃卻少有著墨。

位於蒙馬特門地區的市民參與亭。圖片來源:Clément Dorval / Ville de Paris

近年基隆匯集地方社群,建立地方感與在地生活圈的成效,已為台灣立下標竿。若撇開都市先天條件,以及市民參與公共事務的歷史不談,單就制度面而言,基隆與巴黎最大的差異,在於未賦予市民更多權力,讓市民決定比「閒置空間怎麼改造」層級更高的議題,並予以制度保障。

眼下基隆正面對通勤、產業轉型、港市整合、污染等大尺度挑戰,如基隆捷運、第四天然氣接收站等棘手議題。將資訊透明化,與市民分享權力,絕對有助於在價值取捨中取得平衡。

基隆城市博覽會展區分散,15分鐘步行難以到達。左上角為第四天然氣接收站預定地。圖片來源:2020城市博覽會

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(本文經作者 低碳生活部落格  授權轉載,並同意 CitiOrange 編輯導讀與修訂標題,原文標題為 〈15分鐘生活圈:從巴黎到基隆 一刻鐘城市的減碳考驗〉。首圖來源:flickr)

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