控制技術或被技術控制?台大教授洪貞玲:要求數位平台盡守門責任,發展本土數位平台也是關鍵

數位發展部即將成立,青平台永續民主研究中心規劃「前瞻台灣數位永續願景」系列專文,邀請公民社會、產業界、學術界、政府共同前瞻台灣社會永續發展的數位願景,探尋可行實踐路徑,共創數位韌性台灣。

文 / 洪貞玲(台灣大學新聞研究所教授兼所長)

近年來全球疫情肆虐、區域戰爭衝突、金融市場波動、國際強權角力等重大風險,挑戰著台灣這個美麗島國,是否能以堅毅韌性面對衝擊,並建構強大復原能力。面對變局,以人為本的數位轉型與永續發展,將是韌性台灣的基石與昂首向前的動力。其中,平台治理更是箇中關鍵。

何謂「以人為本」的數位轉型與永續發展?簡言之,即是立基於數位人權的重要原則,期待數位科技的發展與使用反映人類社會需求,達成永續目標。國際間推動數位人權的觀念已有一段時間,例如歐洲理事會於 2004 年提出網路使用者的人權指引(Guide to Human Rights for Internet Users),主要原則包括:無歧視、平等近用、表意及資訊自由、集會結社及參與的自由、隱私及資料保護、教育及素養、保護兒童及青少年。

「聯合國秘書長科技大使辦公室」(Office of the Secretary-General’s Envoy on Technology)認為,線上人權與(線下的)現實世界的人權無分軒輊,當務之急為確保數位時代的人權保護。因為數位科技提供行使人權的工具,然而也往往被濫用而致侵害人權,包括資料保護、隱私議題、數位身分、監控科技的使用、線上暴力及騷擾,尤其令人擔憂。

因此,聯合國秘書長科技大使辦公室於 2021 年提出策略,呼籲各國政府正視數位人權。具體作法包括:將人權置於數位科技的管制架構與立法的核心,解決數位科技不斷發展下所創造的保護落差;針對資料使用及隱私保護,強調基於人權而保護資料隱私的國內法律及實踐,並須明確的、針對特定公司的行動,以保護隱私權和其他人權,保護他人免受非法或不必要的監控;針對資訊品質,主張基於人權立法並處理非法及有害的線上內容;確保線上安全空間,透明和負責任的內容治理架構,提供保護表意自由,避免過度限制性做法。為了回應連結、尊重和保護網路世界的號召,不同利害關係人應採取具體行動,加強全球數位合作,促進數位包容、加強數位能力建構、促進數位信任和安全、推進永續發展目標。

新冠肺炎蔓延全球以來,對於數位轉型提供動力,但也同時帶來挑戰。2020 年的網路整備指數(The Network Readiness Index)提供重要訊息,該年度報告指出,新冠肺炎疫情危機正在加速數位轉型,但也可能會造成新形式的數位鴻溝,因此數位轉型需要「全系統」的觀照,其中,信任和安全是成功實現轉型的核心。報告中也清楚指出:數位轉型已經開始,正在改變世界。但它是否讓世界變得更好?正如創新和新技術經常出現的情況一樣,答案是「Yes, but」:面對長期存在的新挑戰(氣候變化、日益加劇的不平等、健康等),數位轉型可以成為一種強大的驅動力,使國家、城市、企業和個人能夠建設更美好的未來。但是,如果不加以控制,任由市場自發力量,就可能產生相反的結果。因此,重新平衡數位轉型的技術面和人性面,是我們所有人的關鍵課題。

關於數位轉型,有三個重要問題值得我們深刻思考:數位轉型如何影響全球不平等?數位轉型是否能帶來更美好的生活?我們是控制技術還是被技術控制?

專家解析,台灣的網路整備度表現優點包括:台灣在人才構面表現最佳、台灣於技術研發與投資表現良好、台灣資通訊技術影響構面表現出色。然而,台灣數位創作內容表現卻低於預期而令人失望,其中,台灣最大問題在治理構面,包含信任(Trust)、法規(Regulation)、包容(Inclusion)等面向。

當前數位挑戰:從假訊息到平台治理

就以假訊息與平台治理為例,正具體而微彰顯台灣因上述弱點而顯現的病徵。

2018 年關西機場因颱風侵襲而關閉的意外,在一連串誤導訊息與究責聲浪中,導致我國駐日外交官自殺的悲劇,反映出資訊傳播生態的脆弱,在外來資訊操弄下快速形成難以彌補的遺憾。其病徵包括媒體體系不健全、新聞產製有失專業、網路社群缺乏自律機制、社會對立嚴重、假訊息產業鏈不受節制、民間社會缺乏警覺、政府規範尚未到位等。爾後,台灣各界在痛定思痛下的跨界合作與能力建構,方能修補這個資訊破洞,重新建構社會安全網。2021 年,歐盟假訊息年度報告,即將台灣列入少數重要個案,成為國際可以參考學習的典範。

台灣因應假訊息的機制,符合民主治理的重要原則,謹守人權界線、建構法制基礎,透過公私部門協力、平等夥伴關係,各司其職,同時分工合作。例如政府全面檢視既有法規,提出防補措施;主動澄清政府政策,加速資訊透明化;與數位平台合作提供澄清資訊,供社會及時了解;與民間部門合作媒體素養推廣,強化整體社會的識別能力。此外,網路平台經與各界持續溝通後,建立個別自律與集體行動規範;在選舉期間協助政府進行培訓與資訊溝通方案;與民間社會合作事實查核與媒體素養的推廣,包括活動資金協助、提供專業培訓、平台配合事實查核結果等。

民間社會則扮演多重角色,包括倡議要求政府積極因應,實際從事事實查核工作,分析境外勢力資訊操控,深入台灣社區進行媒體素養培訓,監督政府立法及執法,力求在言論自由與公共利益之間求取平衡點。透過上述作為,一步一腳印建構因應機制與集體意識。誠如歐美政府在選舉期間對境外勢力操控資訊的警覺,台灣於 2020 年總統大選的因應,以及新冠肺炎盛行期間防制假訊息的作為,證實我們民主體質的堅實,以及面對變局的應變能力。

當前,另一個需要積極面對的是平台治理議題。平台治理,不單只是平台自律的承諾而已。近年來,國際社會對於巨大跨國平台的市場壟斷力量,以及網路言論對於民主與人權的傷害,持續提出質疑與批判,甚至相繼立法要求平台負起責任。在台灣,2021 年末,立法院三讀通過《數位發展部組織法》,新設內閣部會主掌數位經濟大旗時,也修改國家通訊傳播委員會的職權,明文納入網路內容管理,並有加速數位通訊傳播法制的立法趨勢。而今年二月中,台灣事實查核教育基金會發布的假消息大調查報告,指出有九成以上台灣民眾支持政府立法要求平台自律,七成認為政府及網路平台應該為抑制假消息負責。

演算法社會,平台應肩負守門人責任

上述作為及思維背後,關鍵的轉變在於網路平台於言論產製及傳布環境中的位置,平台不再被視為單純的服務中介者,而是具有守門人的角色。尤其是大型跨國網路平台逐漸壟斷市場、左右平台言論的編排方式及散佈的可能性時,甚至可能因為演算法的偏誤而導致資訊選擇與歧視,平台已經難以從使用者產製內容(UGC)的論述中卸責,再加上媒體市場營收由傳統走向數位,平台襲奪言論產製者的利潤,皆使得國際社會加重對於平台的要求。

網路平台從新創事業成長至跨國集團,從乘載多元內容到助長社會對立、匯聚善惡於一身,之所以現在成為究責對象,主要可歸結為市場影響力及內容控制權兩大因素。演算法的作用,一開始作為平台可以對內容免責的主要依據,卻漸漸成為改寫管制介入的關鍵因素。而演算法導致平台可以大範圍決定內容露出與使用者注意力,也同時協助大型平台得以擴張服務市場以及利益。這就是「演算法社會」(Algorithmic Society)的概念,意指當前社會已經成為「一個由演算法、機器人和人工智慧代理相關社會和經濟決策而組織的社會」(a society organized around social and economic decision-making by algorithms, robots, and AI agents)。

數位平台的市場力量已經成為各國關注議題,紛紛祭出壟斷調查以及防制方式。數位平台壟斷,影響所及不只是數位市場的創新及公平競爭,也影響內容品質以及使用者權益。

美國《傳播端正法》(Communications Decency Act)第 230 條的檢討與修正,代表該國從傳統言論自由保護的概念轉向新管制流派的鬆動,由個別言論人責任轉向基礎設施、大型平台的責任。歐盟的立法趨勢,將網路平台的規範置於單一市場的管制重點,且影響力愈大的平台,所擔負責任愈大。大型平台不再是中立的中介者,而是掌有市場力量以及內容控制權,必須為平台提供資訊之品質及市場公平性負責。英國已經對網路有害內容提出監理法案,依據違法性及保護對象,區分不同類型的言論樣態,並施以不同的義務要求。

面對國際,2022 年我國與 60 個國家簽署《未來網際網路宣言》,共同承諾以多元共融的方式,促進數位經濟的開放互通,並且運用多方利害關係人的治理方式,將網際網路打造成保障人權、自由和互信的韌性建設。回到國內,主管機關 NCC 甫提出的《數位中介服務法》草案,跨出平台治理的第一步,與各國政策對照,是否能因應數位資訊生態、回應人權保護,值得近一步分析與關切。

接下來,有賴通傳主管機關的監理角色,與新設數位發展部的促進發展權能相互配合,同時透過政府、企業與公民社會的三方利害關係人平等對話與信任協力,建構良善的數位治理與人權保護,方能達成民主治理與永續發展的願景,確保台灣在全球衝突與劇烈變遷中保有韌性,快速復原,活力自信與世界同行。

發展本土數位平台,鞏固數位文化主權

最後,因應假訊息、面對平台治理,並非只是消極地降低不良訊息對社會的傷害,或是要求平台負起監理內容的責任,更積極的意義在於建構健康的市場運作機制、良善的人權保護與內容創意空間。回到聯合國人權宣言的要義,國家角色不只是要消極地防止人權受到侵害,更要積極地建構保護人權與言論自由的機制,那麼,除了避免跨國平台殖民,如何發展本土數位平台、鼓勵數位內容發展、鞏固數位文化主權,並能與國際社會合作、壯大數位民主陣線,也是我們不能迴避的重大挑戰。

(作者洪貞玲為台灣大學新聞研究所教授兼所長。本文為青平台「未來D+」與天下未來城市、公民報橘、願景工程基金會合作刊登,本文採創用CC姓名標示4.0國際授權條款授權。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)(首圖由洪貞玲教授提供)

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